2005年7月22日－9月3日，汤加爆发了全国公务员大罢工，政府被迫答应为公务员增资60%－80%。如此大幅度的增资不可避免地对汤加经济发展产生巨大影响。根据目前所掌握的资料，本文试图对这一事件及其影响进行粗浅分析。

一、   汤加公务员大罢工的背景

汤加政府由首相府和外交部等16个部组成。纳入政府财政预算支出的共有30个独立单位，除上述16个政府部门外，还包括王宫和议会等14个单位。2005-06年度（2005年7月1日－2006年6月30日）不包括政府企业雇员在内的政府公务员人数为5400人，另有899个岗位缺编。

导致2005年全国公务员大罢工与汤加政府近年来推行的公共部门改革有很大关系。

 为了改变经济增长缓慢、财政和外部条件不断恶化等不利环境，汤加政府决定从2001年实施“经济和公共部门改革项目”，改革目标集中在两个方面：改进政府运行效率以及为经济发展和增长创造更有利的环境。改革涉及财政改革、金融改革、私营部门改革、公共服务改革以及改革影响的监控等五个方面。整个改革过程主要由亚洲开发银行、澳大利亚和新西兰提供资金和技术援助。

 2002年5月，亚洲开发银行批准同意提供1000万美元贷款支持改革启动。上述贷款主要用于财政改革和公共服务改革两个方面。财政改革由三部分组成：加强公共支出管理；增强税收能力；改进公有企业使用公共资源的效率和效益。公共服务改革由两部分组成：为公共服务的有效运行建立法律框架；促进政府运作效率和效益的提高。

财政改革和公共服务改革取得了一些成绩，包括：制定了《公共财政管理法》《公共企业法》《税收服务行政法》，修改了征税和海关立法、《公共服务法》以及相关的管理规定和争议解决办法等法律和政策框架；调整了公务员养老金计划；建立了公共服务委员会；确认各部门秘书长根据与政府签订的合同开展工作；部分国有企业被私有化和公司化；实施“消费税”等。

但改革存在明显不足，如对经济和公共部门改革的复杂性和长期性缺乏足够的认识；对改革过程和优先内容缺乏认真的分析和充分的讨论；压缩公共服务规模以及公共企业的重组缺乏有利的宏观环境；改革委员会不能有效地开展工作等。因此，改革没有解决应该解决的主要问题：经济发展和增长环境没有实质性的改善；政府部门官僚主义严重、服务意识差、缺乏责任心、工作效率低下等问题毫无改变；税收体制不合理、征税手段落后、人员素质低下等问题突出；统计和分析手段落后，政策制定和执行缺乏依据，等。

为此，2004年下半年澳大利亚和新西兰提出在汤加实施“经济管理改革项目”，以改善汤加政府的财政和经济管理。2005年6月由汤加、新西兰、澳大利亚政府代表组成的工作小组提出了进一步推进改革的报告，决定重点对汤加财政部门包括税收服务和统计部门进行管理改革，改革所需资金主要由澳大利亚、新西兰援助。改革的目标是：改变政府部门对公共服务的态度和能力，建立以公众为导向和重点的服务体系，为私营部门增加投资和促进经济增长创造有利环境。改革内容包括由澳大利亚新西兰向汤加政府提供海关税收和管理顾问、有关设施和设备、人员技术培训；改革税制，取消港口服务税和销售税，引进消费税，改革收入税结构；加强对公务员队伍管理、调整公务员工资级别并拉开档次、吸引优秀专业人才等。

为推进改革，尤其是加强对公务员管理，提高公务员工作质量和效率，汤加政府于2003年就成立了公务员委员会，主要职责是就政府公共部门行政长官的工作责权、公务员工资结构等进行相关研究；同时还成立了工资调整委员会，负责研究贵族、各部大臣、司法官以及高级公务员、国防军警察等类别报酬的调整。调资委员会2004年建议大幅度提高各部大臣、大法官、一级公务员（秘书长级）以及国防军和警察司令的工资，同时普调所有公务员以及国防军、警察和监狱雇员的工资。后来政府批准从2004年7月1日起一级公务员及国防军和警察部门负责人工资上调57%，其他公务员上调5%。这次工资调整方案没有向社会公布。随后调资委员会又建议从2005年7月1日起将各部大臣工资增长57%，其他公务员工资平均上调13%，但需对工作岗位进行重新调整，根据调整后每个人的工作岗位决定最终调资幅度的多少。由于该方案在设计过程中没有公布，也没有在不同的公务员群体中广泛讨论，结果引起很大不满。有的人担心会被辞退、有的人不满调资的巨大差距、有的人担心岗位调整后工资收入反而会减少。

 结果导致了从7月22日起的全国性公务员大罢工。

二、   罢工情况和结果

由于众多公务员对调资委员会设计的2005－06年度各部大臣增资57%、其他公务员平均增资13％、对公务员结构和队伍进行调整和重组等内容的调资方案严重不满，2005年6月底公务员开始酝酿抵制刚刚通过的年度财政预算法案，并向政府提交修改增资方案的要求。经过公务员代表与政府代表的多次协调无果后，公务员于2005年7月22日组织大罢工，并向政府提出在现有工资水平基础上增资60%、70%和80%的要求，并使得最低级别公务员年工资水平达到5000潘加以上。由于政府迟迟不能解决罢工问题，使得要求增加工资的罢工演变为政治改革运动，一些集团提出了包括民选首相等内容的政治改革要求，一些集团借机表达对政府以至王室成员的不满。

罢工一直持续到9月3日，政府被迫与公务员罢工委员会达成如下谅解备忘录：

1, 从2005年7月1日起，政府同意为2-5级公务员增资60%、为6-10级公务员增资70%、为11-14级公务员增资80%；

2, 新增加的工资分两个阶段执行：2005年7月1日起支付增资的60%，剩余40%部分2006年7月起支付，但从2005年7月1日起补发；如果有公务员在2006年7月1日前离职，40%应补发的工资应予以支付；

3, 所有参与罢工的公务员在罢工期间的工资应同样予以支付；

4, 增资委员会设计的、已被政府批准的、应从2005年7月1日起执行的调资计划，推迟两年执行；

5, 除了已经在实施和已经批准实施的税收改革外，不能应公务员工资增长而提高税收。

三、   公务员大幅增资对政府财政预算的影响

公务员大幅增资对政府财政预算的影响巨大，主要包括：

1, 政府工资额外支付预算大幅增加。详见下表：

注①：该数与上述数字加总数不同，有些预算没有在上面栏目中体现，但不影响分析。②为平均增长比率。

从上表可见，公务员大幅增资使得政府每年工资支付增加额约3590万潘加，其中2006年兑现其中的60%即约2190万潘加，使得2005-06年度财政预算支出中用于支付在编和临时编制工资的比例从原来的44%上升到超过50%。2006-07年度的情况最为严重，不仅要支付增资部分3590万潘加，而且还要补发2005-06年度未兑现的40%部分，总增加工资支付达到4990万潘加。

2, 大幅削减政府开支势在必行

为了兑现2005-06年度公务员增资部分，汤加政府迅速采取措施确定大幅削减行政开支项目和数额。一方面，冻结所有政府部门空缺，暂时不再补充公务员，另一方面采取措施削减一切可能削减的开支。采取的措施包括：取消公务员加班费支付，削减公用车辆供油量，削减政府部门办公经费25%，削减印刷和办公用品经费20%，削减通行费用和用电费用10%，减少国际和国内出差等。如果有的政府部门不能满足上述要求，则可以提出其他选择措施达到上述目标要求。

经内阁确认，2005-06年度政府部门支出可节省1820万潘加，另有370万潘加预算缺口。通过削减费用支出，2005-06年度财政预算支出将从原来的14330万潘加增加到14700万潘加。

下表为2005-06年度削减政府开支的项目和金额：

在上述削减费用支出项目中，有540万潘加属于资本项目和运行项目，需暂停并寻求外援来解决。具体暂停或削减项目情况如下：

3, 2005-06年度预算影响不大，但2006-07年度预算将非常困难

由公务员大幅增资而实施的上述紧缩政策，并没有使人们感觉到2005-06年度预算和运行象想象中的那么困难，这是因为有以下因素的影响：一是因为增资的40%部分将延迟到2006-07年度支付，全面影响将在下年度体现出来；二是原来预算中已经有710万潘加用于增加工资，大大减少了大幅增资带来的预算增加额；三是目前公务员编制空缺已经列入今年度预算，冻结该编制可减少320万潘加支出；四是一些规模较大的一次性资本项目可推迟进行，可节省230万潘加。

但公务员大幅增资的影响在下年度（2006-07年）将得到充分反映，从而使预算困难明显增加。2006-07年度，政府不仅要支付公务员大幅增资需要的3590万潘加，而且还要补发2005-06年度未兑现的增资40%部分1400万潘加，总增加额为4990万潘加。根据分析，通过政府部门的增收节支，2006-07年度预算缺口仍将达1960万潘加。详见下表：

2006-07年度公务员大幅增资对预算的影响（单位：万潘加）：

4, 外国援助可能由此减少

汤加经济发展严重依赖外援。澳大利亚、新西兰、日本、中国、欧盟以及亚洲开发银行、世界银行等是汤加外援的主要国家和机构。长期以来外援主要支持生产性发展项目以及公共部门改革项目，以加强汤加经济发展能力、减少社会贫穷。但外援机构并不愿意支持因公务员大幅增资而形成的财政赤字。

不仅如此，外援机构还可能因汤加政府无原则地答应为公务员大幅增资而减少对汤加政府的援助。在原来由援助机构拟定的改革方案中就已明确提高公务员工资标准必须与公务员队伍重组密切相连。在2005-06年度财政预算中就有200万潘加是由亚洲开发银行提供、计划用于公务员队伍重组后提高工资标准但还没有支付。在2005年12月初召开的对汤援助发展会议上，一些援助机构就明确表示暂时停止对汤加提供援助，并希望所有外援国和外援机构采取一致行动。

四、   公务员大幅增资对经济发展的影响

公务员大幅增资对经济发展的影响也是巨大的，主要包括：

1, 迫使私营部门相应提高雇员工资，带动通货膨胀

根据汤加政府增资委员会原来的调查和增资方案，公务员工资在2004年度和2005年度分别普调，一方面弥补因价格上涨而造成的实际收入下降，另一方面缩小公务员与私营部门工资水平的差距。但公务员大罢工后工资的大幅调整，使得公务员的工资水平不仅赶上私营部门的工资水平，反而后来居上，从而使得私营部门面临为雇员增资的巨大压力。

 按年度实际增长率计算，汤加公务员2005-06、2006-07和2007-08年度工资增长率分别为43%、35%和－13.5%，因此私营部门尤其是固定工作的雇员通过不同方式表示相应增资要求，增资比例要求在15-25%左右。

由于公务员大幅增资以及由此带来的私营部门雇员工资的相应调整，不可避免地给当地物价稳定带来冲击，预计2005-06年度和2006-07年度汤加国内商品和服务价格将上涨20%左右。通货膨胀的持续上涨将会对增资带来进一步的压力，从而形成增资－通胀－再增资－再通胀的恶性循环。

2, 导致外汇储备减少、汤币贬值、进口商品价格上涨

由于大量的侨汇，汤加外汇储备一直保持在可满足进口商品4-5个月的安全水平上。但公务员大幅增资以及私营部门随后被迫相应增资，使得人们的货币收入增加，对进口商品尤其是消费品需求的增加，在没有其他相应措施的情况下，可能使得政府外汇储备减少，并导致汤加货币的贬值和进口商品价格的上涨。

据预测，2005-06年度和2006-07年度，汤加综合消费物价指数将上涨13-19左右，其中当地商品价格指数为17-22左右，进口商品价格指数为10-15%左右。

3, 迫使银行提高利率、限制信贷从而影响经济发展

公务员大幅增资以及由其带动的私营部门相应调资，必然刺激通货膨胀，成为宏观经济稳定和经济长期发展的主要威胁。为消除通货膨胀对经济发展的不利影响，汤加政府将不得不采取限制货币供应量等措施来控制通货膨胀。

减少货币供应量的最主要措施是限制信贷规模的增长，储备银行可以采取提高利率、商业银行贷款最高限制、提高存款储备金率等手段。

银行利率的提高将鼓励人们增加储蓄，减少消费，从而减少对商品和服务的需求；高利率还鼓励人们持有本国货币，减少对外币的兑换，从而在一定程度上缓解汤币的贬值。利率的提高还有利于抑制通货膨胀和经济发展对货币供应的需求。

直接限制信贷规模也是减少货币供应量的重要手段。提高利率和直接限制信贷规模两者的结合使用将控制通货膨胀的发展，但往往以经济活动的减弱为代价。

4, 使公司经营和投资更加困难

为控制因公务员大幅增资而带来的通货膨胀所采取的各项必要措施将会使公司经营和投资活动更加困难。包括：大部分公司将不得不为其雇员提高工资，从而增加公司经营成本；利率的提高将增加其贷款成本；为筹集支付公务员增资有可能增加税收；大部分公司将面临增加销售的困难；信贷限制意味着依靠贷款来应对暂时困难 将会使企业更加困难；一些公司可能因经营成本增加而面临破产。在这种环境下，企业的投资活动将更加谨慎，经济的长期发展将更加缓慢。

5, 就业形势恶化、失业人数将增加

精简公务员队伍、裁减私营企业雇员将成为必然，失业人数肯定将增加；学生毕业后将更难以找到工作。海外侨汇对维持家庭收入的作用将更为突出。工作机会的减少和未来经济发展的缓慢将使得更多的人离开汤加到海外求职，这又意味着人才的流失，不利于汤经济与社会的发展。