在澳大利亚、新西兰和亚洲开发银行等主要外援机构的支持下，汤加政府于2001年下半年开始实施名为“经济和公共部门改革项目”（Economic and Public Sector Reform Program）, 2004年下半年又推出名为“财政和经济管理项目“（Financial and Economic Management Program）。这两个项目对汤加的社会经济发展都产生很大的影响。现将两个项目的背景、内容、目标、进展等综述如下。

一、经济和公共部门改革项目

1,  改革的背景

         汤加经济和公共部门改革项目开始于2001年下半年，当时国内经济和政府公共部门面临一系列需要解决的问题，包括：

Ø       经济形势不断恶化，通货膨胀率居高不下，预算赤字逐年增加，国际收支失衡；

Ø       失业率不断增加，特别是刚毕业的年轻人面临着失业的巨大压力；

Ø       农业、渔业和旅游业作为汤加经济的主要部门在本地区内不断失去竞争力，私营部门的发展也极为缓慢；

Ø       政府部门的服务理念和手段落后，缺乏熟练和专业人员，公务员总体缺乏积极性以及为大众服务的指导思想；

Ø       一大批缺乏效率的国营企业越来越成为政府财政的负担。

“经济和公共部门改革项目”就是为了解决上述问题而提出的。

2， 改革的目标和内容

目标：汤加经济和公共部门改革项目要实现两个目标：即提高政府的效率以及为经济发展和增长创造一个有利的环境。也就是要实现一个更好的政府和更加稳定的经济。

内容：改革项目设定了五个方面的内容，即财政改革、金融改革、私营部门改革、公共服务改革以及采取措施对改革带来的社会和经济影响进行监督控制。具体内容如下：

（1）  财政改革

Ø       建立预算程序和指导方针；

Ø       改进计划预算；

Ø       建立中期预算支出构架；

Ø       建立财政管理信息系统并将部分经选择的财政管理责任转移到不同政府部门；

Ø       用增值税替代进口税和销售税；

Ø       改革收入税结构；

Ø       调整政府与国营企业之间的关系；

Ø       选择部分政府经营活动企业化和私有化；

Ø       为国营企业经营活动的计划、总监和审计员的指定以及财政报告制定规范化程序；

Ø       起草、颁布、实施《公共财政管理法》《公共企业法》和《税收服务管理法》及相关条例。

（2）金融改革：

Ø       制定财政货币政策原则；

Ø       建立非银行金融机构调整框架；

Ø       修订金融系统法律框架；

Ø       调整汤加储备银行和汤加发展银行资本额。

（3）私营部门改革

Ø       修订《公司法》；

Ø       废除《工业发展鼓励法》和《进口许可法》；

Ø       起草、颁布、执行《外国投资法》和《商业交易许可法》及相关条例；

Ø       清除对投资的行政管理障碍；

Ø       建立投资促进机构；

Ø       完成进入WTO。

（4） 公共服务改革

Ø       建立人力资源管理系统；

Ø       起草、颁布和修订《公共服务法》及相关条例；

Ø       建立公共服务委员会；

Ø       将人力资源管理功能转移到各政府部门；

Ø       建立可操作的报酬制度。

（5）  跟踪并缓解改革对经济和社会的冲击

Ø           在中央计划局建立跟踪和缓解改革冲击的机构；

Ø           建立培训规划；

Ø           加强非正规部门就业的研究；

Ø           加强其他研究活动，调查跟踪改革带来的影响。

3, 改革进展情况

   2001年下半年到2004年上半年，在主要外援机构的支持下，汤加政府做了大量工作，改革项目取得了以下进展：

（1）通过了六项有关改革的立法，并制定了实施这些法律的相关条例。这六项立法包括：以引入运行管理预算为目标的《公共财政法》；以加强税款征收行政管理工作的《税收行政法》；以明确政府与国有企业责任和权利关系的《公共企业法》；以推动建立公共服务委员会的《公共服务法》；以鼓励国内商业活动的《商业交易活动许可法》；以鼓励更多外国投资的《外国投资法》。

（2）建立了改革所需相应的机构。在政府内阁建立了监督改革进程的委员会和改革秘书处以便对改革提供具体支持；成立了公共服务委员会并指定了的三名专员。

（3）对政府机构和公务员管理进行改革。对财政部进行了重组，将九个部门压缩到五个部门，明确岗位责任，在部门负责人下设立了更多不同级别的岗位，以增加更多的职业机会和吸引力，留住有经验的职员；在政府内部建立了人力资源管理信息系统，对政府公务员进行了合理级别的划分，共分为14级，并根据不同级别确定了工资标准；政府部门秘书长实行合同制，与政府签订工作合同，负责本部门的日常运行。

   （4）建立了政府－私营部门咨询委员会和投资促进局，完成了国营邮局及农业机械修理的公司化改造，加入WTO的进程取得良好进展。

 4, 主要援助机构对改革项目的援助情况

    汤加经济和公共部门改革项目是在澳大利亚、新西兰和亚洲开展银行等主要外援机构的资助下进行了。

   澳大利亚是该改革项目的主要援助者和组织者。澳大利亚不仅通过其国际发展援助署（AusAID）对汤加提供双边援助，而且还在“太平洋财政技术援助中心”( Pacific Financial Technical Assistance Centre)和“太平洋技术援助设施”(Pacifice Technical Assistance Facility)项下对汤加提供援助。澳大利亚提供的援助主要通过帮助汤加政府制定改革规划、加强政府管理、提供海关税收顾问、提供奖学金和培训、派遣青年大使和志愿者等方式进行。澳大利亚还在协调新西兰、亚洲发展银行对汤加援助方面发挥重要作用。

新西兰国际发展援助署（NZAID）也是汤加改革项目的重要援助者。新西兰的援助重点是向汤加政府提供财政和税收管理软件、对新设立的公共服务委员会提供援助、对国营企业公司化过程提供支持以及提供奖学金和管理人员培训等方面。

亚洲开发银行是汤加改革项目实施的重要援助机构。它提供的援助包括援款、贷款以及非贷款性的产品和服务，主要用于对政府立法、税收改革以及中小企业发展的支持。

主要外援机构提供援助的活动或项目具体情况见下表（援助金额根据2003年5月31日汇率换算为澳大利亚元）

二、财政和经济管理项目

       1, 项目背景

        虽然2001年下半年开始的汤加经济和公共部门改革项目取得了一些成果，但汤加经济发展和政府管理中的问题仍然十分严重。表现在：

（1）近几年来的经济和财政指数都显示汤加经济增长形势、通货膨胀率和汤货贬值继续恶化。作为汤加收入主要来源的农业、渔业和旅游业三大部门没有达到应有的水平；海外侨民汇款继续占全国国内收入（GDI）的一半；私营部门投资环境仍然很差；政府财政管理和主要决定的决策过程经常是不透明、不可靠或者是以良好的经济形势运行为基础，执行难度很大。

（2）政府部门仍然存在官僚主义严重、服务意识差、缺乏责任心、工作效率低下等问题；部门之间缺乏相互沟通和支持。公共服务的态度转变已十分迫切。

（3）税收体制不合理，影响政府税收，迫切需要对税收体制进行改革，实施引进增值税、调整收入税结构、简化海关税等措施；税收征收手段落后状况需要尽快改变，实现税收计算机网络化管理；公务员技术和能力低下问题突出，需要对公务员进行现代化管理技能的培训。

 （4）统计部门手段落后，效率低下，不能及时和准确提供有关经济信息为政府科学决策服务。需要在政府内建立起有效的信息统计系统和服务系统，主要政府部门之间实现计算机信息联网。

        针对上述存在的问题，在原来改革项目的基础上，2004年下半年澳大利亚向汤加政府提出了“财政和经济管理项目”的建议。

          2, 项目的重点部门、内容和目标 

“财政和经济管理项目”的重点部门是财政部门，包括财政部所属的税收服务和统计部门。因为财政部对汤加整个经济的发展具有至关重要的作用，而且改革将采取的措施也依赖于财政部自身的改革。

该项目规划用8年的时间来完成，其主要内容包括：

A,提供高层次的协调和顾问，以便为提高效率以及推进改革项目提供咨询和帮助。

B, 通过对财政部的支持，继续推进预算管理的实施并将财政管理的一些职能转移到相关部门如卫生部。

C, 通过对税收服务部门的支持，加强税收行政，帮助在本岛和海关内实施税收改革和计算机联网。

D,支持汤加相关政府部门的财政管理改革。

E,通过对统计部门的支持，以使其能够为政府计划和决策提供更准确和及时的信息。

F,建立私营部门和政府公共部门之间的联系，以保障公共部门能满足私营部门的需要，创造有利于私营部门增长的条件。

G,通过对公共服务委员会的支持，以加强人力资源管理以及与财政部相关活动的运作。

 该项目的实施目标是：改变政府部门对公共服务的态度和能力，建立以公众为导向和重点的服务体系，为私营部门增加投资和促进经济增长创造有利环境。为此，需要对公务员尤其是财政部门的职员进行专门的技能培训，以使其更好地履行现有的职能和责任，并提供更加透明、公开、公正的服务。

3, 项目实施的原则及取得的进展

由于该项目刚刚开始实施，而且是原有经济和公共服务部门改革项目的继续，因此很多工作是原来改革的继续。为保证该项目实施的有效性，主要外援机构澳大利亚与汤加政府都提出了渐进化原则，即根据汤加政府的紧急需要和优先考虑，在一个时期内集中1-－2个方面的改革目标并采取有效措施加以实施。不强求改革计划设计的完整性和改革进展的强制性时间表，而通过从加强现有功能和职责开始，逐渐转移到引入新的途径和方法的渐进变革来达到最终目的。

该项目提出一年来，已取得以下方面的进展：

（1）澳大利亚向汤加派遣了税收和海关顾问，为加强财政部管理提供咨询，对整个项目的实施发挥很大的作用；

    （2）经过半年多的准备，汤加税收体制实行重大改革，从2005年4月1日起取消原来执行的20%的港口服务税和5%的销售税，改为执行15%的国内消费税。收入税结构改革方案正在研究之中。

   （3）财政部税收服务部门得到加强。

     4, 项目实施面临的挑战和困难

    在改革实施过程中，汤加政府面临着一系列挑战和潜在风险，这些挑战和风险有可能影响改革的成就。这些挑战和风险包括：

Ø   有强有力的领导。

Ø           政府部门的能力。如果政府部门尤其是财政部门缺乏基本能力的改进以保证公务员能更好地完成现有工作和责任，改革要想成功是不可能的。

Ø       改革的协调和管理。改革需要汤加政府部门和非政府部门如私营部门和社会团体的积极参与。对各方面活动和团体的协调和谨慎管理也是一个考验。

Ø       私营部门改革。虽然汤加政府认识到私营部门在引导经济发展和帮助解决年轻人就业方面具有重要的作用，但政府制定的条例和行政结构是否有利于改善投资环境、能不能刺激私营部门的增长现在很难确定。

Ø       税收改革。税收改革对私营部门的发展关系重大，但消费税改革的实施和即将进行的收入税改革对私营部门经济发展将产生何种影响仍然不确定，他们关注的问题仍没有被考虑在内。

Ø       以公众需要为导向的公共服务改革的进展。服务理念和服务态度的改变不是一件容易的事，这涉及到观念、文化、制度和技能的调整。  

Ø       合格及专业公务员的招募和保留。汤加政府面临的一个很大问题是没有能力吸引、招募并留住高层次的、有专业水平的公务员，同时激励和提高那些流动性相对较小、长期服务的中级水平及低级水平公务员的技能。如财政部高级职员的空缺已从2003年5月的14人增加到2004年7月的22人，总的空缺从35人增加39人，而财政部总的职员人数为124人。

现在汤加政府对公务员的选择和淘汰缺乏机制，为减少公务员规模，主要依靠自然减员，结果对应该谁留谁走失去控制，往往是该走的没走，而该留的没留。同时对在职公务员缺乏激励和制约机制，使得包括秘书级在内的公务员缺乏效率，限制了改革的推进。